新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，野生動物交易與濫食對公共衛(wèi)生安全構(gòu)成的重大隱患，引發(fā)了全社會的高度關(guān)注。
是否有必要全面叫停野生動物交易、監(jiān)管存在哪些漏洞、相關(guān)法律法規(guī)暴露出的短板和弱項(xiàng)如何填補(bǔ)？隨著各方聲音的發(fā)出，事件的復(fù)雜性得以顯現(xiàn)。
疫情當(dāng)下，有關(guān)野生動物的討論如火如荼。即將召開的十三屆全國人大常委會第十六次會議將審議關(guān)于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定草案。
那么，我國現(xiàn)行法律中對野生動物保護(hù)作了哪些具體規(guī)定？如何加大對野生動物的司法保護(hù)力度？執(zhí)法司法實(shí)踐中還存在哪些短板？
禁止濫食野生動物成共識
2月15日，科技部社會發(fā)展科技司司長吳遠(yuǎn)彬在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會上介紹，通過新冠病毒溯源和傳播路徑研究，相關(guān)數(shù)據(jù)提示此次疫情可能與野生動物交易有關(guān)，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
北京大學(xué)保護(hù)生物學(xué)教授呂植介紹，這些病毒本來存在于自然界，野生動物宿主并不一定致病致死，但由于人類食用野生動物或侵蝕野生動物棲息地，使得這些病毒與人類的接觸面大幅增加，為病毒從野生動物向人類傳播創(chuàng)造了條件，從而危及公共衛(wèi)生安全。
據(jù)了解，在現(xiàn)行法律體系中，直接涉及野生動物的法律主要包括野生動物保護(hù)法、漁業(yè)法、動物防疫法和進(jìn)出境動植物檢疫法等，其中最主要的是野生動物保護(hù)法。有專家認(rèn)為，盡管現(xiàn)行野生動物保護(hù)法對野生動物及其制品制作的食品有相關(guān)禁止性規(guī)定，但禁止范圍相對較窄，建議系統(tǒng)建構(gòu)禁止食用野生動物管理制度。
“目前相關(guān)法律法規(guī)對野生動物食用和交易開的口子還比較大，難以控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)?！眳沃脖硎?，如今，食用野生動物已非維持生存的必需，反而成了奢侈消費(fèi)，“改變應(yīng)該先從禁止食用野生動物做起，這應(yīng)當(dāng)成為法律的規(guī)定?！?/span>
不過，雖然禁食“野味”已形成社會共識，但對法律中應(yīng)該禁止到何種程度，仍存在一定爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底禁止野生動物的食用和交易。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律應(yīng)妥善處理好濫食野生動物與合法食用，以及環(huán)境保護(hù)、食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的關(guān)系。
“野生動物保護(hù)問題地方之間差異很大，法律實(shí)施的難度也不盡相同。建議地方立法可以先于國家立法進(jìn)行，也可以制定嚴(yán)于國家立法的地方標(biāo)準(zhǔn)和方法?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授周珂說。
最高人民檢察院第一檢察廳廳長苗生明表示，盡管法律已經(jīng)規(guī)定為了食用而收購珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為構(gòu)成犯罪，但對于單純的食用行為并沒有法律方面的規(guī)制，“建議對于明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而作為食材單純食用的，也要從立法層面將其納入規(guī)制范圍，對行為人予以行政處罰?！?/span>
部分食用野生動物存在監(jiān)管“空白”
“立法中應(yīng)確立野生動物普遍保護(hù)的理念，同時(shí)也要引入公共衛(wèi)生和健康的視角?！比涨?，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會提出，我國野生動物保護(hù)法所保護(hù)的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價(jià)值）動物，在實(shí)踐中主要依賴于國家主管部門發(fā)布的重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄，“這一管理方式存在保護(hù)范圍過于狹窄，視角單一等問題?！?/span>
依照現(xiàn)行野生動物保護(hù)法的規(guī)定，該法所保護(hù)的野生動物范圍為“珍貴、瀕危和有益的、有價(jià)值的”野生動物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風(fēng)險(xiǎn)的物種，反而作為一般動物被排除在該法調(diào)整范圍之外。
“這樣的分類缺乏對動物多樣性的關(guān)照。”南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授宋華琳建議，應(yīng)拓展法律所保護(hù)的范圍，依據(jù)野生動物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等實(shí)行分級分類管理和保護(hù)。對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價(jià)值的野生動物予以重點(diǎn)保護(hù)，設(shè)置相對更為嚴(yán)格的法律責(zé)任制度；同時(shí)也要對其他普通野生動物設(shè)定必要的保護(hù)。
不過，部分地區(qū)民間有食用野生動物的習(xí)慣，歷史上也圍繞野生動物的繁殖馴養(yǎng)、開發(fā)利用形成了規(guī)模不小的產(chǎn)業(yè)。一旦修改相關(guān)法律，是否會對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響？
“野生動物保護(hù)與環(huán)境健康、公共衛(wèi)生和生物安全的關(guān)系在科學(xué)上還存在一定的不確定性，反映在立法上自然會出現(xiàn)爭議?！敝茜嬲f，特別是在禁止食用野生動物、限制野生動物產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及經(jīng)濟(jì)利益的問題上，分歧與爭論也比較激烈。
對此，呂植建議，眼下對一些繁育技術(shù)成熟、健康風(fēng)險(xiǎn)可控、擁有可持續(xù)繁育種群且無須從野外捕獲野生個(gè)體的動物，可以通過建立“白名單”的做法，允許繁育子二代以上的動物商業(yè)利用。
“野生動物保護(hù)屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)適用該領(lǐng)域法的理念和原則?！敝茜娼ㄗh，我國立法應(yīng)當(dāng)與《生物多樣性公約》中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相銜接，有針對性地制定相應(yīng)規(guī)范，“同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的保護(hù)優(yōu)先原則，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，要將環(huán)境保護(hù)特別是涉及環(huán)境健康公共安全的利益放在首位?！?/span>
相關(guān)法律銜接工作尚待完善
疫情發(fā)生以來，各地各部門迅速行動，查辦了一批野生動物違規(guī)交易案件。1月26日，國家市場監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局發(fā)布《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》，決定自公告發(fā)布之日起至全國疫情解除期間，禁止野生動物交易活動。2月6日，國家市場監(jiān)管總局、公安部等五部門發(fā)出《關(guān)于聯(lián)合開展打擊野生動物違規(guī)交易專項(xiàng)執(zhí)法行動的通知》，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊疫情期間野生動物違規(guī)交易行為。
長期以來，涉野生動物違法犯罪活動屢禁不絕，宋華琳分析認(rèn)為，現(xiàn)行野生動物保護(hù)法所設(shè)定的法律責(zé)任相對較輕，而從事野生動物非法交易活動利潤相對較高，違法者違法機(jī)會成本相對較低，因此違法者會鋌而走險(xiǎn)，導(dǎo)致違法行為屢禁不絕。
法律銜接也是影響執(zhí)法效果的一個(gè)因素?！氨热缫吧鷦游锉Ｗo(hù)領(lǐng)域的‘兩法銜接’工作還不完善。”苗生明指出，目前，各地野生動物保護(hù)的行政主管機(jī)關(guān)移送刑事案件數(shù)量少，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督移送的案件也少，這在一定程度上是因?yàn)樯袥]有在野生動物保護(hù)領(lǐng)域建立完備的行政執(zhí)法與刑事司法工作機(jī)制。
宋華琳表示，在未來野生動物保護(hù)相關(guān)法律修改同時(shí)，還要關(guān)注野生動物保護(hù)法和動物防疫法、傳染病防治法、食品安全法等相關(guān)法律的銜接，對相關(guān)法律中關(guān)于野生動物保護(hù)及相應(yīng)動物防疫、食品安全規(guī)定，需適時(shí)加以健全和完善。 （張璁）
聲音
●重新界定“野生動物”法律邊界是必要前提
在多數(shù)人眼中，吃野味、殘害野生動物本就是陋習(xí)，更何況還有人類致病風(fēng)險(xiǎn)。但“野生動物”的法律邊界少有人知。
事實(shí)上，我國法律所指野生動物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通人眼中“野味”的范疇。當(dāng)前，在我國，野生動物保護(hù)、繁育、養(yǎng)殖、經(jīng)營等事業(yè)，統(tǒng)歸國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局）系統(tǒng)管理。2003年8月，原國家林業(yè)局發(fā)布了第一份也是至今唯一一份《商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的陸生野生動物名單》。其中，既包括早已成為日常肉用動物的養(yǎng)殖甲魚、火雞、洋鴨，也包括養(yǎng)殖繁育早已成熟，近年來在各地推廣的竹鼠等特種經(jīng)濟(jì)動物，還包括早已成為成熟寵物的虎皮鸚鵡、倉鼠、龍貓等。這份名單反映出的是，我國動物管理領(lǐng)域的一個(gè)重大問題：“野生動物”的概念重未被理清，它與人們熱切希望保護(hù)的自然野生動物，希望禁食的“野味”，存在概念分歧。
要支持嚴(yán)控甚至禁止真正的野生動物貿(mào)易。然而，當(dāng)不準(zhǔn)確的“野生動物”定義貫穿整個(gè)司法與行政領(lǐng)域時(shí)，貿(mào)然禁絕“野生動物”的食用、貿(mào)易，將給相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合法從業(yè)者、廣大農(nóng)村養(yǎng)殖戶帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。
全面重新界定“野生動物”的法律邊界，是推動任何野生動物保護(hù)工作的必要前提。
●厘清部門職責(zé)完善管理體制才是重點(diǎn)
在扶助三農(nóng)的方針下，林業(yè)部門長期持開放態(tài)度，在取得《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》和《野生動物經(jīng)營利用許可證》的情況下，只要繳納野生動物資源管理費(fèi)，即可開展經(jīng)營和利用活動。但值得警惕的是，由于管理的粗疏和制度的缺失，在具體執(zhí)行中，許可證的審批和發(fā)放工作混亂，很容易讓非法捕獵的野生動物變身為合法商品。
我國的野生動物保護(hù)、繁育、養(yǎng)殖、經(jīng)營等事業(yè)，統(tǒng)歸國家林業(yè)和草原局系統(tǒng)管理。且在過去的數(shù)十年間，所有與之相關(guān)的執(zhí)法工作，都是由隸屬于林業(yè)系統(tǒng)、獨(dú)立于公安部的森林公安負(fù)責(zé)，而森林公安在2019年12月底才剛剛轉(zhuǎn)入公安部系統(tǒng)。
在地方政府中，林業(yè)部門管轄的執(zhí)法部門———森林公安主要工作包括森林防火、林業(yè)資源保護(hù)等，野生動物相關(guān)執(zhí)法只是其中一小部分。而野生動物管理工作需要一定的專業(yè)性，部分地區(qū)的林業(yè)部門隊(duì)伍難免存在專業(yè)知識不足等短板。
不同主管部門的行政管理銜接問題也不容忽視。雖然野生動物相關(guān)工作歸屬林業(yè)部門，但相關(guān)檢疫工作仍由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)。
很多養(yǎng)殖戶因拿不到檢驗(yàn)檢疫證明，無法直接參與上市售賣，因?yàn)榈胤絼游镄l(wèi)生監(jiān)督所不給開具相關(guān)證明。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部只頒布了生豬、家禽、反芻動物、馬屬動物、犬、貓、兔、蜜蜂等10種動物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程。也就是說，對竹鼠、豪豬等合法人工飼養(yǎng)的動物，農(nóng)業(yè)部門沒有出臺相應(yīng)的檢疫規(guī)程，地方上也就無從辦理檢疫。
此外，動物檢驗(yàn)檢疫的標(biāo)準(zhǔn)本身也“令人頭疼”。專家表示，一方面，人類對野生動物所攜帶的病毒及其傳播方式了解十分有限，無法制定相關(guān)依據(jù)；另一方面，從公共衛(wèi)生安全角度來看，相當(dāng)一部分動物不應(yīng)進(jìn)行經(jīng)營利用，更不能為其制定檢疫標(biāo)準(zhǔn)。
檢疫制度的缺失，讓合法飼養(yǎng)的特種養(yǎng)殖動物的上市銷售難以監(jiān)管，同時(shí)也為野生動物疫病入侵提供了土壤。
●將禁止宣傳食用野生動物入法
我國現(xiàn)行的野生動物保護(hù)法主要是保護(hù)珍貴、瀕危野生動物，而對于包括蝙蝠、鴉類、野蟲類等可能傳播疫病的高風(fēng)險(xiǎn)物種的管理并沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致這些野生動物作為“補(bǔ)品”走上餐桌。九三學(xué)社南京秦淮區(qū)基層委員會主任孫麗、社員呂萬勇建議將禁止宣傳食用野生動物納入野生動物保護(hù)法：禁止網(wǎng)絡(luò)媒體（包括自媒體）宣傳含有野生動物食物的介紹；禁止養(yǎng)生視聽節(jié)目、出版物介紹野生動物可以制作菜肴和滋補(bǔ)的功效；禁止餐飲、食品企業(yè)和相關(guān)組織宣傳含有野生動物的食物。
（吳余 高泓娟）
